دکتر محمود مسائلی :

پیش زمینه

پس از شش ماه جنگ در غزه میان حماس و اسرائیل، شورای امنیت در ۲۵ ماه مارس قطعنامه ای را تصویب کرد که در آن خواستار آتش بس فوری برای ماه رمضان ش. این  

نماینده موزامبیک با معرفی پیش نویس قطعنامه به نمایندگی از ۱۰ عضو غیر دائم شورای امنیت، بر ضرورت پایان دادن به فاجعه غزه که “یک تهدید آشکار برای صلح و امنیت بین المللی است” تاکید کرد. متن تصویب شده گام مهمی است که شورا می‌تواند بر روی آن برای رسیدگی به وضعیت غزه انجام دهد، وی تاکید کرد که کار در جهت آتش بس فراگیر و صلح پایدار در منطقه ضروری است. قطعنامه با ۱۴ رای موافق در مقابل هیچ مخالف و یک رای ممتنع (ایالات متحده امریکا) به تصویب رسید.

برخی از موضوعات مهم

قطعنامه کوتاه و شامل ۵ جمله مقدماتی و سه ماده است. در بخش مقدماتی جمله سوم حائز اهمیت است زیرا از طرفین برای متابعت از الزامات حقوقی بین‌الملل و جلوگیری از آسیب به غیرنظامیان درخواست می‌کند. ماده سه بدنه قطعنامه هم عصاره پیام آنرا متبادل می سازد. این ماده طبق مفاد خود موارد زیر را خواستار شد:

• آتش ‌بس فوری برای ماه رمضان که مورد احترام طرفین بوده و منجر به آتش ‌بس مداوم و پایدار شود،
• آزادی فوری و بدون قید و شرط همه گروگان ها، و
• همچنین تضمین دسترسی بشردوستانه برای رفع نیازهای پزشکی و سایر نیازهای بشردوستانه.

این سه مورد در پیوستگی با یکدیگر قرار دارند، یعنی اینکه نمی‌توان یکی را بر دیگری ترجیح داده و یکی را از میان لیست بعنوان اولویت انتخاب کرد. همچنین هر دو طرف مخاصمه به رعایت آنها دعوت شده‌اند.

پیش از صدور قطعنامه نماینده فدراسیون روسیه پیشنهاد کرد که واژه آتش بس “دائمی یا همیشگی”[1] باید جایگزین کلمه “مداوم و پایدار”[2] بشود زیرا به لحاظ مفهومی دقیقتر است – در رابطه با آتش بس در بند ۱ اجرایی – بشود. استدلال او این بود که واژه‌های مداوم و دائمی ضعیف و قابل تفسیر بوده و به اسرائیل اجازه می‌دهد هر لحظه پس از پایان آتش‌بسی که امید است از امروز برقرار شود، عملیات نظامی خود را در غزه از سر بگیرد. شورا با ۳ رای موافق (الجزایر، چین، فدراسیون روسیه) در مقابل ۱ مخالف (ایالات متحده آمریکا) و ۱۱ رای ممتنع، مانع از تحقق این پیشنهاد شد.

مواضع اعضای شورای امنیت

• سخنرانها اغلب در باره آزادی گروگا‌نها صحبت نکردند. یمن بعنوان نماینده اعراب به گروگان‌ها هیچ اشاره‌ای نداشت.
• نماینده فلسطین فقط شعارهای عامه پسند را در سخنان خود مطرح ساخته و اسرائیل را به جنایت متهم می‌ساخت، بدون اینکه اشاره‌ای به جنایات حماس داشته باشد.
• شاید ژاپن و یا انگلستان استثنا بودند، بویژه انگلیس که بر حذف حماس نیز تاکید کرد
• موضع دبیر کل بنظر دو پهلو بنظر می رسید. وی هرچند بر مفاد ماده سه تاکید کرد، افزود که اگر قطعنامه اجرایی نشود غیرقابل بخشش است. اما به درستی مشخص نیست که ان فقط این جمله را در رابطه با اسرائیل بکار می‌برد یا اینکه فلسطینی‌ها و هواداران آنها را نیز خطاب قرار می‌داد.
• سخنگوی دولت امریکا اعلام کرد که قطعنامه الزام آور نیست. البته این نظر در رابطه با شرح مفاد فصل هفتم باید تفسیر شود.
• نماینده اسرائیل با اشاره به مواضعی که پیشتر بر علیه بوکو حرام اتخاذ شده بود، این نقد جدی را متوجه شورا نمود که چرا در قبال جنایات مشابه و سهمگین تری که از سوی حماس انجام شده است ساکت است. وی همچنین به مقایسه حمله داعش به مسکو و حماس به اسرائیل پرداخت و گفت چرا شورا بلافاصله حمل داعش به سالن نمایش در مسکر را محکوم کرد، اما هیچ موضعی در قبال حمله جنایتکارانه حماس به جشنواره موسیقی در ۷ اکتبر در اسرائیل اتخاذ ننمود.

آیا قطعنامه الزام آور است؟

پاسخ هم مثبت و هم منفی است و به تفسیرها بستگی دارد. بنظر این نویسنده چند اشکال اساسی وجود دارد که به موجب آنها الزام‌آور بودن قطعنامه حل تردید قرار می‌گیرد:

۱. براساس ماده ۲۵ منشور ملل متحد “اعضای ملل متحد موافقت می‌نمایند که تصمیمات شورای امنیت را بر طبق این منشور قبول و اجرا نمایند”. بنابراین به ظاهر قطعنامه الزامات حقوق در بر دارد. اغلب مفسران به این موضوع اشاره کرده‌اند. اما دو نکته کلیدی این الزام آور بودن را به چالش می‌کشد:

اول اینکه ماده ۲۵ مذکور استعمال واژه “تصمیمات شورای امنیت”[3] را بعنوان پیش شرطی برای الزام آور بودن در نظر می‌گیرد. این در حالی است که در قطعنامه مذکور از واژه “درخواست کردن”[4] استفاده شده است و نه اینکه شورا تصمیم می‌گیرد. نماینده کره این موضوع را مطرح ساخت.

دومین نکته این است که برای الزام آور بودن قطعنامه باید تصریح نماید که براساس و یا در مطابقت با فصل هفتم منشور ملل متحد اتخاذ شده است. اما قطعنامه مورد نظر چنین تصریحی را ندارد.

۲. به تفاوت‌ها  میان آثار درونی و بیرونی قطعنامه باید دقت نمود‌. از نظر اثر درونی ممکن است الزام‌آور باشد. اما قدرت بیرونی آن اینطور نیست. در حقیقت به درستی این موضوع مطرح است که چه کسی آنرا می‌تواند الزام‌آور سازد.

• بعنوان یک حکم کلی طرفین باید آنرا بپذیرند. اما حماس ذاتی سیاسی نیست و نمی‌تواند موضوع حقوق بین‌الملل باشد. واژگان مندرج در ماده ۲۵ منشور نیز به تعهدات کشورها نظارت دارد. آیا حماس یک کشور است؟
• اگر اسرائیل هم قطعنامه را نپذیرد، چه اتفاقی می‌افتد؟ در سیستم بین‌المللی کشورها “هیچ مجری قانونی”[5] مانند حقوق داخلی وجود ندارد. برای غلبه بر این موضوع باید شورای امنیت قطعنامه دیگری برای تنبیه در نظر گیرد. این امر آغاز مجادلات، چالش‌ها، و بده و بستانهای طولانی و پیچیده‌ای خواهد بود.
• اقدامات تنبیهی آنچنان موثر و کار آمد نیستند زیرا در اولین گاه تنها کاری که شورا بطور بالقوه می‌تواند انجام دهد در ماده ۴۲ منشور ملل متحد توضیح داده شده است. به متن این ماده نگاه کنید: “در صورتیکه شورای امنیت تشخیص دهد که اقدامات پیش ‌بینی شده در ماده ۴۱ کافی نخواهد بود یا ثابت شده باشد که کافی نیست می‌تواند به وسیله نیروهای هوایی – دریایی یا زمینی به اقدامی که برای حفظ یا اعاده صلح و امنیت بین‌المللی ضروری است مبادرت کند. این اقدام ممکن است مشتمل بر تظاهرات و محاصره و سایر عملیات نیروهای هوایی – دریایی یا زمینی اعضای ملل متحد باشد”. آیا این موضوعات به آسانی در مورد کشورها بویژه اسرائیل به سادگی امکان پذیر است؟

۳. رویه‌های قضایی نیز بر ساده انگاری قابلیت الزام اینگونه قطعنامه‌ها تاکید داشته‌اند. دادگاه دادگستری بین‌المللی در قضیه نامیبیا می گوید که تصریح می‌کند که قطعنامه‌های شورا باید مورد به مورد بررسی شوند. یعنی اینکه همه مواد و موضوعات مندرج در آنها دقت نمود. پس نمی‌شود بسادگی اعلام کردد که قطعنامه‌ای الزام آور است. همان دادگاه در نظریه مشورتی خود در مورد کوزوو نیز نظر مشابهی را اعلام کرد. رویه‌های قضایی تفاسیر دقیق و موثر مواردی است که در مورد آنها اختلاف نظر وجود دارد.

۴. ماده ۱۰۳ منشور ملل متحد چالش دیگری را در پیش روی قطعنامه می‌گشاید. “در صورت تعارض بین تعهدات اعضاء ملل متحد به موجب این منشور و تعهدات آنها بر طبق هر موافقتنامه بین‌المللی دیگر تعهدات آنها به موجب این منشور مقدم خواهد بود. ” اگو منشور بر هر تعهد دیگری پیش می‌گیرد، قطعنامه مورد نظر باید مطابق با اهداف ملل متحد به شرح مندرج در منشور تدوین شده باشد. آیا فلسطین (حماس) به حفاظت از صلح و امنیت بین‌المللی به موجب منظور پایبند است؟ آیا فلسطینی‌ها و کشورهای حامی آنها تمایلی به حل و فصل مسالمت آمیز اختلافات دارند؟  آیا به موجب منشور ملل متحد، آنها با حسن نیت نسبت به تعهدات خود رفتار می‌کنند؟ پرسش‌ها بیشتر و بیشتر هستند.

۵. در سلسله مراتب قدرت الزام آور بودن معاهدات بین‌المللی (و تصمیمات و قطعنامه‌های شورای امنیت) قواعد آمره[6] بین‌المللی در بالاترین درجه اهمیت خود قرار می‌گیرند. ممنوعیت گروگانگیری می‌تواند از مصادیق قواعد آمره می‌تواند تفسیر شود. بنابراین آزادی گروگان‌ها در اجرای آتش بس پیشی می‌گیرد. در حقیقت قصور ماهوی قطعنامه مذکور این است که آتش بس را جلوتر از آزادی گروگان‌ها قرار داده است. بنظر این نویسنده یک چنین قصوری به این معنی است که قطعنامه قدرت غیرقابل تردید و مطلق رعایت قواعد آمره بین‌المللی را نادیده انگاشته است.

۶. اگر بپذیریم که این نقص عمده و ماهوی در قطعنامه دیده می‌شود، اساسا قطعنامه خارج از معیارهای مورد قبول حقوقی[7] تهیه شده است، و بنابراین اعتبار آن محل تردید می‌باشد. به سخن دیگر ممکن است که قطعنامه اعتبار حقوقی داشته باشد، اما از نظر به دلیل نقص یاد شده می‌تواند بی‌اعتبار[8] تلقی شود.

بازنشر از کیهان لندن

[1] Permanent

[2] Lasting sustainable

[3] “Decisions” of the Security Council…

[4] “Demanding” an immediate ceasefire…

[5] Law enforcement

[6] Jus cogens = Peremptory norms of international law

[7] Ultra vires

[8] Legally valid but illegitimate

بازنشر از کیهان لندن